Pozycja prawna powiernika banku hipotecznego
Powiernik banku hipotecznego stanowi - podobnie jak same banki hipoteczne - nową instytucję w polskim systemie bankowym. Przepisy określające jego pozycję oraz kompetencje są stosunkowo nieliczne i niejednoznaczne. Wśród wielu wątpliwości, jakie rodzą się podczas ich lektury, najistotniejsze dotyczą statusu prawnego powiernika jako organu nadzoru bankowego, jego miejsca w strukturze nadzoru bankowego i charakteru kompetencji przyznanych mu przez ustawę.
Na tamach „Prawa Bankowego" zaprezentowano pogląd", w myśl którego powiernik banku hipotecznego jest organem administracyjnym w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, czego najistotniejszą konsekwencją jest przyznanie jego rozstrzygnięciom waloru decyzji administracyjnej. Stanowisko to, odwołuje się przede wszystkim do kryteriów materialnych i funkcjonalnych (podkreślając, że powiernik wykonuje zadania władzy publicznej, należące do zakresu działania państwa), pomija jednakże szerszą problematykę miejsca organów nadzoru bankowego w strukturze administracji państwowej, szczególnego zakresu kompetencji tych organów, wynikającego z ustaw regulujących ich działalność oraz formy prawnej podejmowanych przez nie rozstrzygnięć. Bez wyjaśnienia pozostawia też problem relacji szczególnego trybu, w jakim rozstrzygane są spory pomiędzy powiernikiem, a kontrolowanym przez niego bankiem, do przepisów k.p.a.
Niniejsze opracowanie ma na celu wykazanie, że analiza przepisów regulujących działalność powiernika prowadzi do wniosku, iż przyznanie powiernikowi banku hipotecznego statusu organu administracyjnego nie jest ani celowe, ani możliwe. Wskazuje na to, z jednej strony, charakter przyznanych mu ustawowo kompetencji, z drugiej - jego przynależność do struktury organów nadzoru bankowego, stanowiących wśród organów państwowych odrębną grupę o szczególnym statusie.
Cel i sposób powołania powiernika
Ustawa z 29 sierpnia 1997 r. o listach zastawnych i bankach hipotecznych (u.l.z.b.h.) wprowadziła do polskiego prawa nieobecną w nim przez cały okres powojenny 2, instytucję banku hipotecznego, jako ściśle wyspecjalizowanego rodzaju banku, zajmującego się udzielaniem długoterminowych kredytów, zabezpieczanych hipoteką na prawie własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości, które to kredyty są refinansowane poprzez emisję szczególnego rodzaju papieru wartościowego, jakim jest list zastawny.
Działalność banków hipotecznych, stanowiąca w rozwiniętych gospodarkach ważny element rynku kapitałowego i jeden z podstawowych sposobów finansowania budownictwa mieszkaniowego, wymaga gromadzenia znacznych środków pieniężnych, niezbędnych do sfinansowania długoterminowych kredytów. Środki te są pozyskiwane w wyniku emisji listów zastawnych, które - aby mogły właściwie odgrywać swą rolę - powinny, z punktu widzenia inwestorów, charakteryzować się minimalnym ryzykiem, czyli gwarantować zwrot zainwestowanych kwot oraz regularny, długoterminowy zysk. Zapewnia to mechanizm zabezpieczenia hipotecznego dla wszystkich udzielanych przez bank hipoteczny kredytów 31, dający pewność zaspokojenia wynikających z nich wierzytelności banku, i co za tym idzie - posiadania przez niego środków na wykup listów.
Aby zagwarantować prawidłowe działanie tego mechanizmu, gospodarka finansowa banków hipotecznych oraz emisja listów zastawnych zostały poddane szczególnym, określonym ustawowo rygorom, zaś przestrzeganie tych rygorów ma zapewnić rozbudowany - w stosunku do nadzoru, jakim są objęte wszystkie banki komercyjne z mocy prawa bankowego - system kontroli i nadzoru. System ów obejmuje:
• ogólny nadzór o charakterze zewnętrznym, sprawowany przez Komisję Nadzoru Bankowego na podstawie ustawy - Prawo bankowe oraz ustawy o NBP;
• szczególny nadzór o charakterze zewnętrznym, sprawowany przez NBP na podstawie art. 34 ust. 2 u.l.z.b.h.;
• szczególny nadzór o charakterze zewnętrznym, sprawowany przez Komisję Papierów Wartościowych i Giełd w zakresie nadzorowania zasad emisji, obrotu i wykupu hipotecznych listów zastawnych, do których to czynności mają zastosowanie przepisy ustawy - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi i funduszach powierniczych - na podstawie art. 8 ust. l pkt l u.l.z.b.h.;
• nadzór wewnętrzny (właścicielski), sprawowany przez radę nadzorczą banku hipotecznego;
• szczególny nadzór w zakresie określonym ustawą, sprawowany przez powiernika banku hipotecznego, będącego osobą fizyczną, o pozycji niezależnej zarówno wobec banku, jak i wobec Komisji Nadzoru Bankowego, wyposażoną w szczególne kompetencje ustawowe.
W obrębie - przedstawionego powyżej w zarysie - systemu, powiernik banku hipotecznego pełni funkcję szczególną. Jego osoba ma służyć zapewnieniu stałej i niezależnej kontroli nad kluczową częścią działalności banku hipotecznego, czyli przede wszystkim nad emisją listów zastawnych, ich zabezpieczeniem oraz prowadzeniem rejestru zabezpieczeń. Ma on być w szczególności podmiotem monitorującym na bieżąco działalność banku hipotecznego i informującym o dostrzeżonych nieprawidłowościach, organy nadzoru bankowego.
Powiernik jest powoływany przez Komisję Nadzoru Bankowego, po zasięgnięciu opinii zarządu banku hipotecznego (art. 27 ust. 2 u.l.z.b.h.). Nie jest on zatem pracownikiem banku, lecz podmiotem wobec niego zewnętrznym. Jako osoba zaufania publicznego, kandydat na powiernika banku hipotecznego podlega szczególnej weryfikacji. Zgodnie z art. 27 ust. 3 u.l.z.b.h., powiernikiem (jak również jego zastępcą) może być wyłącznie obywatel polski, posiadający wykształcenie wyższe i dający rękojmię rzetelnego wykonywania nałożonych na niego obowiązków. Oceny kandydata (zwłaszcza w zakresie spełniania ostatniej, nieostrej przesłanki) dokonuje Generalny Inspektorat Nadzoru Bankowego na podstawie § 7 ust, l pkt l, 3-10 uchwały nr 1/1999 KNB (zmienionej uchwałą nr 4/1999 KNB). Tryb weryfikacji jest zbliżony do trybu sprawdzania osób ubiegających się o stanowisko członka zarządu - ze szczególnym uwzględnieniem wiedzy kandydata na powiernika w zakresie rynku nieruchomości, niezbędnej w działalności banków hipotecznych.
Powiernik w zakresie swoich obowiązków korzysta z niezależności zarówno wobec organu, który go powołał, jak i wobec kontrolowanego przez siebie banku (art. 29 ust. l u.l-z.b.h,). Ustawa nie określa jednoznacznie jego statusu, nie rozstrzyga też, jaką formę prawną mają działania podejmowane przez niego w ramach przyznanych mu uprawnień. Niniejsze opracowanie stanowi próbę wyjaśnienia niektórych wątpliwości związanych z pozycją prawną powiernika, a w szczególności stawia sobie za cel rozstrzygnięcie, czy jest on - jak twierdzą niektórzy przedstawiciele doktryny - organem administracyjnym, działającym w trybie przepisów k.p.a.
Status prawny powiernika jako organu kontrolnego
Pozycja powiernika
Ustawa nie przesądza, jaki jest status prawny powiernika. W literaturze reprezentowany jest pogląd, że powiernik wykonuje funkcje zlecone administracji i w związku z tym powinien być traktowany jako organ administracyjny w rozumieniu przepisów k.p.a. Ze stanowiska tego wynikałoby, że wszelkie rozstrzygnięcia dokonywane przez powiernika, a mające charakter jednostronny, władczy i określający sytuację prawną konkretnego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie 6, powinny mieć formę decyzji administracyjnej.
Stanowisko to budzi liczne wątpliwości. Dla ich dokładnego omówienia niezbędne jest odwołanie się do pojęcia organu administracyjnego, będącego tworem doktryny prawa administracyjnego,
W przeważającej części literatury przedmiotu 7 uznaje się, że organem administracji publicznej jest człowiek (lub grupa ludzi w przypadku organu kolegialnego):
• znajdujący się w strukturze organizacyjnej państwa lub samorządu terytorialnego (kryterium organizacyjne),
• powołany w celu realizacji norm prawa administracyjnego w sposób i ze skutkami właściwymi temu prawu (kryterium funkcjonalne),
• w granicach przyznanych mu przez prawo kompetencji,
Łatwo zauważyć, że w przypadku powiernika banku hipotecznego, uznanie drugiego i trzeciego z powołanych powyżej kryteriów za spełnione jest co najmniej sporne. Rozważenia wymagają następujące kwestie:
• czy powiernik stanowi część zorganizowanej struktury aparatu państwowego oraz czy struktura ta objęta jest zakresem obowiązywania k.p.a. (kryterium organizacyjne);
• czy instytucja powiernika została utworzona w celu realizowania norm prawa administracyjnego we właściwych mu formach, w szczególności, czy charakter faktyczny czynności powiernika pozwala na zakwalifikowanie ich jako jednostronnych, władczych rozstrzygnięć określających sytuację prawną konkretnego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie, a więc czynności, dla których właściwą formą - przy założeniu, że spełniono kryterium poprzednie -jest decyzja administracyjna (kryterium funkcjonalne).
Specyfika organów nadzoru bankowego i miejsce powiernika w ich strukturze
Powiernik banku hipotecznego nie należy do struktury administracji rządowej ani samorządowej, lecz jest elementem systemu nadzoru nad bankami hipotecznymi i jako taki - częścią organizacji nadzoru bankowego, którego podstawowymi organami są Prezes NBP i Komisja Nadzoru Bankowego. Są one organami administracji publicznej szczególnego rodzaju, niezależnymi od administracji rządowej i samorządowej, a ich działalność regulują odrębne ustawy. Analiza przyznanych im kompetencji oraz prawnych form ich działania prowadzi do wniosku, że są one organami, których działalność ma charakter niezwykle różnorodny i złożony, obejmujący zarówno wydawanie aktów o charakterze normatywnym, jak i administrowanie, w tym władcze rozstrzyganie w sprawach indywidualnych. Jednocześnie, charakter prawny wielu z tych rozstrzygnięć nie został ustawowo przesądzony. Ustawodawca zdecydował się wskazać wyraźnie, które akty tychże organów mają moc decyzji administracyjnej, nakazując zarazem stosowanie do ich wydania przepisów k.p.a. (art. 11 ust. l i 2 pr. bank.). Z tej delegacji ustawowej wynika a contrario, że do pozostałego zakresu działalności organów nadzoru bankowego nie mają zastosowania przepisy k.p.a.
Tworzy to sytuację wyjątkową, w której uchylona zostaje ogólna norma art. 1 k.p.a., rozciągająca jego zakres na wszystkie postępowania w sprawach indywidualnych, toczonych przed organami administracji publicznej i zastąpiona przepisem szczególnym, zawężającym zakres stosowania k.p.a. tylko do niektórych, wskazanych w ustawie, postępowań przed tymi organami.
W doktrynie do opisania powyższej konstrukcji stosuje się również pojęcie zadań zleconych administracji, stosowanych do podmiotów, które - nie będąc organami administracji publicznej - spełniają określone zadania administracyjne w trybie k.p.a. z mocy wyraźnej delegacji ustawowej 9. Bez względu na ujęcie teoretyczne, oznacza to, że dopuszcza się istnienie podmiotów, w stosunku do których zakres obowiązywania k.p.a. jest zawężony i ogranicza się tylko do sytuacji wyraźnie wskazanych w ustawach regulujących ich działalność.
W przypadku organów nadzoru bankowego, moim zdaniem, mamy do czynienia z organami administracji publicznej sui generis, działającymi w formach przewidzianych przez ustawy regulujące ich działalność oraz w formach przewidzianych przez k.p.a. (tj. w formie decyzji administracyjnej), jednak tylko o tyle, o ile ustawy regulujące ich działalność wyraźnie to przewidują 10. Tym samym, nawet jeżeli uznać powiernika banku hipotecznego za element struktury organów nadzoru bankowego, pojawia się pytanie, czy traktować go jak organ „zwykły" czy też jak specyficzny organ nadzoru bankowego i rozciągnąć na niego stosowanie zasady ograniczonego obowiązywania k.p.a.
Jednak, również umiejscowienie powiernika w systemie organów nadzoru bankowego rodzi pewne niejasności. Osoba powiernika nie jest ściśle wkomponowana w ich strukturę. Powiernik nie jest organem ogólnego nadzoru bankowego, lecz elementem wyodrębnionego nadzoru nad bankami hipotecznymi, w obrębie tego zaś „segmentu" nadzoru bankowego zajmuje pozycję szczególną.
Ustawa podkreśla autonomię i niezależność powiernika zarówno wobec banku hipotecznego, jak i wobec Komisji Nadzoru Bankowego, która go powołuje (art. 27, 28 i 29 u,l,z.b.h.). Ograniczenie możliwości odwołania powiernika przez Komisję Nadzoru Bankowego i brak związania powiernika jej poleceniami wykluczają możliwość uznania tej Komisji za organ wyższego stopnia wobec powiernika w rozumieniu art. 17 k.p.a. Na gruncie samego umiejscowienia powiernika w hierarchii organów nadzoru bankowego nie sposób odpowiedzieć na pytanie, czy wykazuje on cechy organu administracyjnego. W tej sytuacji dla o kreślenia jego statusu prawnego konieczna staje się analiza zakresu jego kompetencji i sposobu ich realizacji (kryterium funkcjonalne).
Zadania powiernika i sposób ich realizacji
Powiernik banku hipotecznego niewątpliwie uczestniczy w wykonywaniu specyficznych działań władzy publicznej. Stanowi on część złożonego systemu nadzoru bankowego, którego celem jest zapewnienie prawidłowego funkcjonowania sektora bankowego, środkiem zaś do osiągnięcia tego celu - kontrola działalności banków przez wyspecjalizowane organy państwowe. Słuszne jest zatem twierdzenie, że uprawnienia i obowiązki powiernika mają charakter publicznoprawny 1. Nie oznacza to jednak, że powiernikowi przysługuje typowe dla organów administracyjnych uprawnienie do wydawania władczych, wiążących rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych. Analiza zakresu kompetencji tego podmiotu prowadzi do wniosku, że gros jego uprawnień ma charakter wyłącznie kontrolny 12 i nie wiąże się z wydawaniem przez niego jakichkolwiek wiążących rozstrzygnięć. Ustawa o listach zastawnych i bankach hipotecznych w art. 32 ust. 2 przewiduje szczególny modus operandi powiernika - jest nim mianowicie wydawanie zaleceń bankowi hipotecznemu, a w razie braku ich realizacji - zawiadomienie Komisji Nadzoru Bankowego.
Ustęp 3 tegoż przepisu mówi wyraźnie, że to Komisja - w celu usunięcia nieprawidłowości, o których wystąpieniu została przez powiernika zawiadomiona - może skorzystać ze swoich, określonych odrębnymi przepisami, uprawnień nadzorczych. Powiernik ma za zadanie przede wszystkim, śledzenie prawidłowości prowadzenia przez bank rejestru zabezpieczenia i przestrzegania wymogów stawianych kredytom udzielanym przez ten bank oraz emitowanym przezeń papierom wartościowym. W przypadku stwierdzenia np., że wycena wartości bankowo-hipotecznej została przez bank dokonana niezgodnie z regulaminem (art. 30 ust. 2 u.I.z.b.h.) powiernik może jedynie wskazać zaistniałe uchybienia, nie może jednak „zadekretować" wartości, która - jego zdaniem - powinna była zostać przyjęta. Na decyzję administracyjną nie ma tu miejsca od strony merytorycznej, nie tylko formalnej.
Pewne wątpliwości mogą powstać w przypadku uprawnień powiernika o charakterze nadzorczym. Należą do nich:
• wymóg wyrażenia zgody na czynność rozporządzającą, której przedmiotem jest wierzytelność hipoteczna wpisana do rejestru zabezpieczenia listów zastawnych (art. 24 ust. 3 u.I.z.b.h.) oraz na wykreślenie wpisów w rejestrze zabezpieczenia listów zastawnych (art. 31 ust. 3 u.I.z.b.h.);
• nadzór nad listami zastawnymi, które zostały nabyte przez bank-emitenta na podstawie art. 16 ust, l u.Lz.b.h. i przekazane do depozytu pod nadzór powiernika (art. 19 ust. l u.l.z.b.h.);
• obowiązek comiesięcznego zatwierdzania przez powiernika aktualnego odpisu wpisów w rejestrze zabezpieczenia listów zastawnych za miesiąc poprzedni, który to odpis jest przekazywany przez powiernika KNB do siódmego dnia każdego miesiąca (art. 31 ust. 2 u.I.z.b.h.).
Jak wynika z analizy ostatniego z powołanych powyżej przepisów, powiernikowi nie przysługuje prawo odmowy zatwierdzenia odpisu wpisów w rejestrze zabezpieczenia listów zastawnych, a tym samym ich zatwierdzanie ma charakter jedynie kontrolny - nie nadzorczy (w razie stwierdzenia nieprawidłowości w rejestrze zabezpieczeń powiernik winien zawiadomić Komisję Nadzoru Bankowego). Tym samym pozostają tylko trzy przypadki, w których działanie powiernika od strony merytorycznej spełnia przestanki decyzji administracyjnej, a mianowicie wyrażanie zgody w przypadkach określonych w art. 24 ust. 3 u.l.z,b.h. i art. 31 ust. 3 u.l.z.b.h. oraz ewentualnie - odmowa zgody na wprowadzenie do obrotu listów zastawnych zdeponowanych u powiernika, jeżeli miałoby to naruszyć zasadę pokrycia (przyznanie powiernikowi prawa do takiej odmowy nie opiera się jednak wprost na przepisie ustawy i stanowi wykładnię rozszerzającą).
Jak się wydaje, dla określenia formy prawnej zgody udzielanej przez powiernika (bądź jej odmowy), decydujące znaczenie ma art. 29 ust. 2 u.l.z.b.h. stanowiący, że „spory pomiędzy powiernikiem, a bankiem hipotecznym rozstrzyga Komisja Nadzoru Bankowego". Regulacja ta, moim zdaniem, wskazuje, że powiernik - podobnie jak i pozostałe organy nadzoru bankowego - działa w trybie odrębnym od przepisów k.p.a. Jako szczególny organ nadzoru bankowego mógłby on spełniać zadania zlecone administracji, jedynie z mocy wyraźnej delegacji ustawowej, której ustawa o listach zastawnych i bankach hipotecznych nie zawiera. Również zatem w przypadkach, w których przysługuje mu prawo władczego rozstrzygnięcia, nie ma ono charakteru decyzji administracyjnej, od której przysługiwałoby odwołanie w trybie k.p.a.
W razie odmowy udzielenia przez powiernika zgody na określoną czynność banku hipotecznego, mamy do czynienia z przewidzianym w art. 29 ust. 2 u.l.z.b.h. sporem, którego rozstrzygnięcie należy do Komisji Nadzoru Bankowego i powinno zostać dokonane przy zastosowaniu jednego ze środków nadzorczych przyznanych Komisji w odrębnych ustawach, w szczególności w art. 138 i nast, pr. bank.
Podsumowanie
Powiernik banku hipotecznego jest szczególnym organem nadzoru bankowego, wypełniającym w przeważającej mierze funkcje o charakterze kontrolnym. W przeciwieństwie do innych organów nadzoru bankowego, nie przysługują mu żadne atrybuty organu administracyjnego w rozumieniu k.p.a., w szczególności nie wykonuje on funkcji zleconych administracji i nie wydaje decyzji administracyjnych. W swojej działalności postępuje on w sposób i w formach określonych w ustawie o listach zastawnych i bankach hipotecznych, korzystając z niezależności zarówno wobec banku, który kontroluje, jak i wobec Komisji Nadzoru Bankowego. W sytuacjach, w których czyni on użytek z przyznanych mu ustawowo kompetencji nadzorczych, jego decyzje nie mają charakteru ostatecznego rozstrzygnięcia, lecz - w razie niepodporządkowania się im przez bank hipoteczny - zostają poddane weryfikacji przez Komisję Nadzoru Bankowego w trybie rozstrzygnięcia sporu, nie mającym charakteru odwołania w postępowaniu administracyjnym.
Autor jest współpracownikiem Polsko-Niemieckiego Centrum Prawa Bankowego UJ
1 M. Rowieński, Powiernik banku hipotecznego- nowa instytucja w polskim systemie bankowym, Prawo Bankowe 2000, nr 2, s. 44.
2 Przedwojenne towarzystwa kredytowe oraz banki, zajmujące się udzielaniem kredytu długoterminowego, których tradycja sięgała jeszcze XIX w. zostały zlikwidowane ustawą z 24 października 1948 r. o likwidacji instytucji kredytu długoterminowego.
3 Z wyjątkiem kredytów udzielanych dłużnikom pewnym, do których art, 3 ust. l pkt 2 u. E. z.b. h, zalicza kredyty udzielane Skarbowi Państwa. Narodowemu Bankowi Polskiemu Wspólnotom Europejskim lub ich państwom członkowskim, Europejskiemu Bankowi Odbudowy i Rozwoju, Europejskiemu Bankowi Inwestycyjnemu oraz Międzynarodowemu Bankowi Odbudowy i Rozwoju. Kredyty te są podstawą emisji tzw. publicznych listów zastawnych.
4 Na temat zasad funkcjonowania banków hipotecznych zob, M. Wąsowicz, Powrót bankowości hipotecznej. Rejent 1998, nr 2, s. 11 i nast.
5 M. Rewieński, op. cit, s. 45.
6 Co do pojęcia decyzji administracyjnej zob. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska (w:) Polskie prawo administracyjne, pod red. J. Służewskiego, Warszawa 1992, s. 69.
7 Por. J. Boć, Prawo administracyjne, Wrocław 2000, str 119 i nast.; J, Lang, J. Służewski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Polskie prawo administracyjne, Warszawa 1995, s, 41 i nast.; E. Ochendowski, Prawo administracyjne, Toruń 1999, s. 205 i nast.
8 Szczegółowy opis uprawnień Komisji Nadzoru Bankowego i Narodowego Banku Polskiego w zakresie regulowania działalności bankowej zob. D. Daniluk, S. Niemierka, Komisja Nadzoru Bankowego i Narodowy Bank Polski jako główni regulatorzy działalności bankowej. Część I Prawo Bankowe 1998, nr 2, s. 74-82; Część II Prawo Bankowe 1998, nr 4, s. 59-68.
9 Zob. J. Lang, J. Służewski, M. Wierzbowski, A, Wiktorowska, op. cit., s. 45. Podkreślić tu jednak należy, że pojęcie zadań zleconych administracji stosuje się do organizacji społecznych, zawodowych i podmiotów takich jak przedsiębiorstwa państwowe, które jako takie nie wchodzą w skład administracji publicznej, lecz pełnią jedynie określone, zlecone im ustawowo funkcje administracyjne.
10 W przypadku organów nadzoru bankowego za taka interpretacją ich uprawnień przemawiają też względy celowościowe, na co słusznie zwracają uwagę D. Daniluk, S. Niemierka, Komisja Nadzoru Bankowego i Narodowy Bank Polski jako głowni regulatorzy działalności bankowej. Część II, Prawo Bankowe 1998, nr 4, s. 67. Należy wątpić, czy poddanie wszystkich indywidualnych rozstrzygnięć nadzoru bankowego przepisom k.p.a. i co za tym idzie - kontroli NSA służyłoby istotnie zabezpieczeniu interesów stron i obrotu gospodarczego.
11 M. Rewieński, op. cit., s. 45.
12 Co do pojęcia kontroli i nadzoru zob. J. Jasielski, Kontrola administracji publicznej. Warszawa 1999, s. 7. Uprawnienia nadzorcze i kontrolne powiernika banku hipotecznego por. M. Rewieński, op. cit., a. 51 i nast.
dr Jacek Sokołowski
Prawo Bankowe nr 2/2002